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发展，发挥了不可否认的作用，因此，当时张闻天曾著文，“希望各地的军政领袖都能够学习阎先生”。
颁布抗战政令
随着山西抗日救亡运动的高涨，阎锡山在军事上积极对日作战的同时，在政治上也有所进步，颁布了一系列有利于抗战的法令、政令。
首先，颁布“合理负担”案。“合理负担”是阎锡山于1937年春提出的，他认为抗战“必须要富人拿钱，不论贫富大家来拼命，才能走得通”。为此，他提出应实行“得利息者重负担”，“有财产者多负担”，“赚钱多者多负担”的原则。
8月16日，阎锡山在一次讲话中说：“在此生死存亡关头，惟有发动民族革命战争，举我全力作最后之一拚！不成功，便成仁，……赶速唤起民众有钱的出钱，大家拼命。……甚至强迫大家有钱的出钱，大家拼命，一齐牺牲，为国家民族求生存。”因此，他提出“宣传并发动有钱的出钱，大家拼命，并指导民众热烈的运动起来，造成有钱的出钱，大家拼命的社会环境。”
因此，阎锡山根据战争的需要，推行战时财政政策，颁布了合理负担实施方案。9月间，他把上述三大原则具体化为法律条文，在全省颁布实行，号召“有钱出钱，有力出力”。阎锡山所颁布的“合理负担”法令，在战时情况下不失为一项解决战时财政困难，动员民众抗战的有效办法。之后，各抗日根据地也相继实行了“合理负担”。。 最好的txt下载网
二、“非常时”“非常策”（10）
其次，颁布《优待抗战军人家属条例》等。9月12日，阎锡山采纳牺盟会提出的建议，颁布了如下法令：
（一）《优待抗战军人家属条例》。其主要内容为：减租1/5；停付外债利息；家属赤贫者应受粮食、衣服之优待；子女入学免费；疾病时，官医院免费，商医院半价等共14条。
（二）《战时工厂法》。实行社会保险，给老年体弱者以抚恤和养老金；参加前线作战者多发一月工资作为奖励等17条。
（三）改革政府机构。适应抗战需要，撤换动员不力且有贪污行为之官吏，裁减和淘汰政府机关中之冗员，削减骈枝机构，并提倡减薪。
（四）普遍减租减息，逐渐改善人民生活。废除一切省地方税，实行合理负担，以减轻人民负担（减租1/5，借贷利息不得超过年利1分5厘）。
第三，颁布“山西民族革命十大纲领”。阎锡山虽然同*建立了特殊形式的统一战线，但是，双方尚无一个共同遵守的政治纲领。于是，由薄一波主持，参照*洛川会议提出的“抗日救国十大纲领”和孙中山的新三*义，运用阎锡山“民族革命”的术语，草拟了“山西民族革命十大纲领”。阎锡山批准了这个纲领，以第二战区司令长官的名义签署，于11月6日公布实施。其内容如下：
（一）贯彻全面抗战，组织自卫队，开展游击战；
（二）创造政治化、*化的抗日革命军，在军队中执行*集中制；
（三）切实执行优待抗战军人家属条例，改善士兵生活；
（四）扩大民众救亡运动，建立广大的民众动员组织；
（五）创造民族革命运动的干部；
（六）健全动员实施委员会，加紧动员，改善政治；
（七）铲除汉奸卖国贼及坏官、坏绅、坏人，扶植*监政；
（八）切实执行合理负担，逐渐减租减息，改善人民生活；
（九）加大工业生产，扶植手工业，改善工人生活；
（十）实施抗战的农村建设。
此纲领的颁布、实施，不仅说明阎锡山在政治上趋于进步，而且成为山西各机关团体共同遵守的准则，对于团结山西各界，推动山西抗战起了重要作用。
第四，明令取消若干苛捐杂税。战动总会根据《工作纲领》中“改善人民生活”的条款，向阎锡山提出，首先取消苛捐杂税。阎锡山批准了这一建议，于1937年底明令取消牲畜税、棉花税、屠宰税、婚贴税等6项税收。
上述抗战法令政令的颁布，为山西抗战的发展无疑起了积极作用。遗憾的是，阎锡山后来竟放弃这些政令，未能将之贯彻始终。
推行游击县长制
自从天镇、大同失守之后，雁北大片国土旋即沦入敌手。沦陷区的县政权顷刻土崩瓦解，平素耀武扬威的县长绝大多数闻风而逃，这是阎锡山万没料到的。因为战争初期，他曾经发布命令，要求各县县长死守县城，与县城存亡与共。可是，雁北13个县的县长，除朔县县长郭同仁遵令抵抗，城破后壮烈殉职外，其余纷纷弃城而走。即使是尚未沦陷的地区，各级旧官吏大多亦纷纷逃亡，各级政权处于无人执掌的无政府状态。少数未逃亡的专员、县长，也是名存实亡，政权同样陷于瘫痪。
面对突如其来的变化，阎锡山在震惊之余，认识到令县长死守县城实非上策，遂改行游击县长制。所谓游击县长制，就是专员、县长不必死守城池，在自己管辖的专、县境内实行游击行政，以不出境为原则，协助军队对日作战。牺盟会首先向阎提出准许其向敌后选派游击县长，领导人民抵抗日军，恢复政权。阎锡山欣然同意由牺盟会选派人员前往沦陷区作县长。事后，阎锡山称：“山西抗战的基础，就奠定于这7县长的委任。” 而且阎锡山还令山西省政府电询关内各县县长：“愿当游击县长的留任，不愿者即另派人接替”。在职的105位县长中，除五寨、新绛、永济3县县长愿留任外，其余全部呈请辞职。所有缺额，都另委派游击县长接任。这些游击县长中，既有旧派人物，也有从牺盟会中挑选的进步青年。尤其是那些初任游击县长的牺盟会热血青年，富有朝气，一改旧的官僚制度和作风，深入群众，深受群众欢迎。
二、“非常时”“非常策”（11）
1938年1月，阎锡山准许牺盟会挑选40名能力较强的特派员，举办县长训练班，经短期训练后即陆续调任县长。这些新县长到任后，对旧政权实行改组，发动群众，深入开展抗日*政权建设。这一举措，对于巩固抗日政权起了积极作用。阎锡山在纪念牺盟会成立三周年大会上的讲话中承认：“游击县长的创设，这是件顶重要最困难的一件事，当时因为抗战上的需要，牺盟同志很踊跃的响应了这个号召，并参加了实际的工作，开展了敌后的行政，……这不仅在第二战区开创了抗敌行政上的新纪录，而且在全国树立了良好的印象。”
游击县长制初实行时，曾以邻近的3至5县划为小区，指定中心县长负责传达上级指示，统一布置工作。
不久，为了适应战时的需要，阎锡山决定建立省、县间的联系机构。10月间，他将全省105个县，按自然地理形势，划分为7个行政区，每区设政治主任公署，并设行政主任1人。七大行政主任公署的概况如下：
第一区政治主任宋劭文（共产党员），驻五台。辖五台、崞县、代县、繁峙、灵丘、广灵、浑源、应县、山阴、怀仁、大同、阳高、天镇、定襄、盂县、平定、寿阳等17县。
第二区政治主任杨集贤（旧派，后为郭挺一），驻岢岚。辖岢岚、静乐、忻县、宁武、五寨、神池、河曲、保德、偏关、朔县、平鲁、左云、右玉等13县。
第三区政治主任薄一波，驻沁县。辖沁县、沁源、安泽、黎城、襄垣、武乡、和顺、榆社、辽县、昔阳、祁县、太谷、榆次等13县。
第四区政治主任武灵初（后为张隽轩，均为进步分子），驻岚县。辖岚县、方山、中阳、离石、临县、兴县、孝义、介休、平遥、阳曲、汾阳、太原、徐沟、交城、清源、文水等16县。
第五区政治主任续汝楫（旧派，后为共产党员戎子和），驻长治。辖长治、长子、屯留、壶关、潞城、平顺、晋城、阳城、高平、陵川、沁水、浮山等12县。
第六区政治主任张文昂（共产党员），先驻赵城，后迁汾西县。辖赵城、洪洞、汾西、霍县、灵石、石楼、永和、隰县、大宁、蒲县、吉县、乡宁、临汾、襄陵、汾城等15县。
第七区政治主任关民权（旧派），驻安邑。辖安邑、平陆、垣曲、绛县、曲沃、翼城、闻喜、夏县、解县、虞乡、芮城、永济、新绛、稷山、河津、猗氏、万泉、荣河、临晋等19县。
这些政治主任公署的主任，可代行省政府职权，委派县长。这是阎锡山在日军大军压境的特殊形势下，所进行的行政体制改革。
太原失陷后，山西大部为日军所占，阎锡山在晋中区增设敌区工作团，委陈兴邦、薛文教为正副主任，驻阳曲县。晋西南增设临时行政区，委尚因培为政治主任，驻乡宁县。将附近各行政区所辖县份划归该团、区领导，各辖11县。
1938年2月，阎锡山将各行政公署改为行政督察专员公署，政治主任改为督察专员。同时，调整行政区域：从第三区划出祁县、太谷、榆次，从第四区划出阳曲、太原、徐沟、清源、交城、文水等共9县，设置第八区，由陈兴邦任专员，驻古交。从第六区划分出吉县、乡宁，从第七区划出新绛、稷山、河津、万泉、荣河、临晋等共9县，设置第九区，由尚因培任专员，驻乡宁。
阎锡山这一行政机构改革意在通过这些专员公署巩固其县以下基层政权。但万没想到这一改革，客观上为*掌握山西地方政权，开展抗日游击战争，创造了极为有利的条件。全省9个公署专员中就有4个（即宋劭文、薄一波、戎子和、张文昂）为*党员，105个县中，有62个县的县长是由共产党员担任的，还有约20个县的县长是由进步分子担任。这样，共产党等于控制了一半以上的政权。 电子书 分享网站
二、“非常时”“非常策”（12）
散论“民族革命战争”
阎锡山作为地方实力派，不仅掌握军政大权，割据一方，而且“有自己的一套可以自成体系的理论”。
全面抗战爆发后，为了保卫山西，阎锡山于1937年8月16日，在绥署省府扩大纪念周的讲话中，提出了“民族革命战争”的口号。他说：“我们此次对日抗战，不是国与国的战争，也不是民族与民族的战争，而是民族革命的战争。……是为求我们民族的解放与国家的存在。” 时隔两日，他又说：“在此生死存亡关头，惟有发动民族革命战争，举我全力作最后之一拼！”
阎锡山这一口号，尽管较为抽象，是“一种模糊的要求与愿望”，但是，它表明阎锡山已认识到抗日战争，不仅仅是山西的问题，而是全民族范围的问题。正如张闻天当时所说：“拿‘民族革命战争’的口号代替‘守土抗战’的口号，是表示阎先生的政治思想又前进了一步。这种进步是值得赞扬的。”
随着抗日战争的发展，尤其是八路军游击战争的影响，阎锡山逐渐发展了“民族革命战争”的观点，并成为其抗战时期的主要思想之一。
关于抗日战争的性质，阎锡山认为日本经过70年的维新运动，是个强国，而中国“则因已过百年来当国者的遗误*”，自然是个弱国。“日本军阀，对华用兵，其目的在用武力压迫我们，要屈服我们，统制我们，使我们亡了国。” 而中国的对日抗战，是为了抵抗侵略，求得民族的解放与国家的存在，因而，中国的抗战�