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用现有的中小城市和集镇；先从事生产再逐步进行城市建设；企业的规模除必要的骨干项目以外，应当多采取中小型。现有的大城市除了安排必要的大型企业、高级的精密的机械工厂、科学技术的研究机构和试验机构外，应当尽可能地少安排一般的企业。
第三，科学技术上抓两头，带动申间，即抓群众性的技术革命运动和尖端科学技术事业的基本建设，带动工业、农业和交通运输业的技术改造。采取普及和提高相结合、土法和洋法相结合的方针。土法固然要一步步提高，洋法也要不断改进，使之适合于我国情况和符合于多快好省的要求。群众的创造发明和各种科学研究成果，应当及时总结和推广，这是使科学技术迅速地为生产服务的关键性措施。
第四，采取统一计划、分级管理、加强协作、共同负责、重点建设、枝叶扶持的计划方法和管理方法，使计划性和积极性正确地结合起来。各方面的积极性应当纳入计划，在加强计划性的条件下应当充分发挥各方面的积极性。各级的计划都应当是全国统一计划的一部分，全国的计划由中央、省市（自治区）、县三级分别管理，共同负责，保证完成。重要的原材料和设备由中央有关部门统一分配，以便保证完成国家计划规定的重点项目和主要生产指标；各有关部门在分配的时候，应当给地方留出一定的机动数，并且规定超产部分的分成比例，由地方支配。实行以省、市、自治区为单位的大包干制度。各地区在保证完成国家的生产指标、重点项目、新增生产能力和财政收入的条件下，可以根据本地区的具体情况，按照多快好省的要求，对生产、建设事业进行统筹安排。
二五计划指标的修订与年度计划的改变是相辅相成的。1958年2月1日至日，在一届全国人大五次会议上，薄一波向大会提出《关于1958年度国民经济计划草案的报告》。会议批准的1958年国民经济计划主要指标为：工业总产值为7474亿元，比1957年顸计增长14。6％，其中钢产量624万吨，增长19。2％；原煤15亿吨，增长17。2％；发电量224亿度，增长18％；棉纱520万件，增长12。7％；卷烟436万箱；农业总产值688，3亿元，比1957年增长61％，其中粮食产量（包括大豆）4128亿斤，增长59％；棉花3500万担，增长67％；工业和手工业产值增长l3。9％；基本建设投资1458亿元，增长17。8％。2月12日，国务院将1958年计划指标下达各地区和各部门。【贺氏藏书·刘大海精校】
国务院指出，这是国家的第一本账，各省、市、自治区和各个部门要在此基础上再编制第二本账。3月21日，成都会议通过1958年年度计划的第二本账，4月5日中央政治局批准国家经委《关于1958年度计划第二本账的报告》。这个报告是在2月11日全国人民代表大会通过的1958年国民经济计划的基础上，根据我国国民经济大发展、大跃进的形势提出的。这个第二本账与全国人民代表大会批准的1958年计划相比，工农业总产值增加223亿元，原煤产量增加1665万吨，达到16737万吨；钢产量增加75万吨，达到700万吨；棉纱产量增加40万件，达到560万件；粮食产量增加593万斤。达到4316亿斤；棉花产量增加593万担，达到4093万担；财政收入由332亿元增加到372亿元；基本建设投资增加292亿元，达到175亿元。在批评反冒进和破除迷信、解放思想的气氛下，会议还就加快农业机械化问题作出决定，要求在7年内，争取5年内基本实现农业机械化和半机械化；并且提出，在5年或者7年的时间内，使地方工业产值赶上或超过农业产值。
考虑到1958年的生产和基本建设的任务十分繁重，在1958年8月以后的4个月中，各地方和各部门把主要力量放在抓当年的工业生产、建设和编制明年计划方面，国家计委提议将正式编制第二个五年计划的工作，推迟到1959年四、五月间进行。1959年以后，由于形势的变化，再也没有全面编制与修订第二个五年计划，只是年度计划随着形势的变化又做了多次调整。第二个五年计划的正式文本也始终未能面世。
1958年8月28日，中共中央北戴河会议批准了国家计委提出的《关于第二个五年计划的意见》，联系同年5月国家计委关于二五计划的汇报要点，从经济计划这一侧面反映了二五计划实施初期计划的变化，具体体现了计划工作中受急躁冒进的影响一再拔高的过程，主要表现在以下几个方面：
首先，提出超越国情国力的奋斗目标。1957年11月，毛泽东提出要用15年时间在经济上超过英国。1958年元旦社论，明确提出了超英赶美的战略任务。当时认为，政治上已经是东风压倒西风，经济上也要超过资本主义国家。超英赶美的战略任务不仅造成我国国民经济的畸形发展，而且改变了过渡时期总路线所确定的经济发展长远目标。《意见书》以超英赶美的战略方针为依据，明确提出：经过大跃进三年苦战，再加上后两年继续努力，我们就有可能使粮食产量达到15万亿斤或者更多一些，钢产量达到8000万吨，完成社会主义工业化，在工业上做到独立自主，农业上基本实现现代化，并且提前五年时间实现十二年科学规划。这样，就有可能在1962年或者更多一点时间里在钢铁方面超过英国，在1972年或者更多一点时间里在钢铁等方面超过美国。这种奋斗目标显然超越当时经济发展水平，脱离实际地在国际上争面子。这不仅扭转了经济工作的发展方向，而且必然对抬高计划指标提出更极端的要求。
其次，浮夸风的蔓延带来对经济形势估计的偏差，也为夸大主观能动性提供了依据。生产建设追求高指标。1958年上半年大跃进运动的势头很猛，工农业生产大幅度增长已成定局。同年8月3日，国家统计局发表1958年上半年国民经济计划执行情况，上半年全国工业总产值比去年同期增长34％；全国夏收粮食作物产量预计可达1％亿斤，比上年增产69％。在国民经济全面大跃进的形势下二五计划《意见书》提出：为了提前把我国建设成为一个具有现代工业、现代农业和现代科学文化的社会主义国家，二五期间，工农业总产值比1957年增长74信。五年内基本建设投资3850亿元，十一五时期增长68倍，重大工业建设项目1000个以上。与八大提出的《建议》相比，计划指标大幅度提高，有的高达四倍、五倍，甚至更多，严重脱离实际。对于经济发展中可能出现的困难，当时认为：自然灾害将不会影响农业的发展，原材料供应不足的矛盾可能解决；五年平均积累率为40％左右不会影响人民生活水平提高，等等，采取了过于乐观的态度。
再次，区域之间争投资缺乏制约机制。建立地方工业体系是二五计划《意见书》
的重要特征。为了使各地尽快地实现工业总产值超过农业总产值，依靠地方的迅速发展实现大跃进，二五计划《意见书》提出：二五期间各地区协作区都应当建立起比较完整的、不同水平和各具特点的工业体系，各省、市、自治区也都应建立起一定程度的工业基础，企业的分布应适当分散化。为此，在经济管理体制上采取了下放管理权的政策和措施。尽管进行体制改革是根据八大的精神安排的，但原有含义已经改变，成为实现大跃进，加快建立地方工业体系的重要步骤。1958年，中央所属企业、事业单位由1957年的9300多个减少为1200多个，下放88％；中央直属企业的工业卢值在工业总产值中的比重，由1957年的39。7％下降到13。8％。实行可以地区为主的条块结合的计划管理体制，基本建设计划权限大部分下放给地方和各部支配，中央只管特大建设项目的审批。财政收支方面决定大部分财政收支划归地方支配。同时扩大企业的人权、财权和物权，国家下达给企业的指令性计划指标也由12项减少为4项。管理权限下放，是消除集中过多之弊端所必需，对调动企业和地方的积极性起了一定作用，方向是对的。但是管理权力下放过多、过快，则削弱了中央进行宏观控制的能力。计划管理权，特别是资金分配使用权的分散必然导致经济决策的分散。一方面国家手中缺乏宏观调节的物质基础和手段，重点建设的方针难以保证；另一方面，地方各项建设全面铺开，计划外、预算外的建设迅速扩张，各个地区兴建的中小企业星罗棋布、遍地开花，企业结构畸形发展。特别是在高指标瞎指挥、浮夸风、共产风盛行的情况下，地方和企业的积极性转变成为盲目性和无政府主义，国民经济出现全局性混乱。
而计委的干部之所以作出这样的计划，与认识的局限和政治的压力有关。据柳随年回忆：在大炼钢铁运动中，计委机关的干部也把铁丝网剪成一段一段去炼铁，炼出几块铁疙瘩，还绑上红布报喜，把有用的铁炼成无用的铁。今天听来是笑话，很荒唐。当时大家抱着一个信念，工业以钢为纲，只要把钢搞上去就好办了。1958年下半年，许多迹象表明国民经济主要比例关系已经失调，需要调整。那时人们对有些情况不是不了解，但不敢反呋，怕说泼冷水。如1958年九、十月份，计委干部去河北徐水搞共产主义规划。问老农一亩能产多少？他两次不吭声，问第三次才用嘴指着牌子上的800斤。
我问能产800斤吗？他说包括秸秆在内。1959年1月，计委和农业部的同志第二次去徐水，帮徐水办了个用白薯生产酒精的工厂，叫商庄化工厂，到那里一看，人吃的白薯都没有了，还办什么工厂？当时向河北省委书记解学恭汇报徐水产量不实，解学恭说：
徐水的成绩是很大的，工作上有点粗。同时，在思想上也有错觉，扩大积累的结果进一步引起钢铁不足，误认为还得集中力量上钢铁。1958年10月，在第七次全国计划会议上提出1959年工业生产的中心任务是要为生产3000万吨钢而奋斗。后来到武昌会议上定为2000万吨，对外公布1800万吨。以后看到不行，1959年34月份，在上海会议上降到1650万吨。当时虽然也有些同志认识到要完成1650万吨仍不可能，但也觉得再降不好说了。会开完了，毛主席作了批评，说你们这些搞经济工作的，是不是懂得经济。要陈云同志再摸一摸，把数字落实下来。陈云同志回北京以后，亲自摸情况，搞调查，向政治局建议1350万吨。其实这个数字也高，但这在当时来说已经裉不简单。
在这前后，虽然毛主席不断强调要压缩空气，冷热结合，强调要搞好综合平衡，但由于在总的方面坚持跃进的口号，坚持以钢为纲发展工业的口号，因此不可能进行根本的调整。
·4。二五计划头三年的实施
1958－1962年二五计划，由于实施过程中的巨大波动，实际上分成两个阶段。
1958－1960年为大跃进阶段；1961－1962年进入调整时期，与1963－1965年的继续调整连成一气。两个阶段的政策变化很大。本节主要阐述第一阶段的情况，第二阶段的主要内容放在下一章中。
1958年的大跃进，是作为1957年整风反右运动之后要出现经济建设高潮提出来的。而实际上国民经济的跃进指标受到了政治推测和政治需要的干扰。从政治需要出发，计划水涨船高，特别是很�