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他这次组阁时，其政府的中心问题有二：一是谋求形式的统一，以便向国外借款，二是巧妙地运用直奉两大势力以平衡北京政府。
北京政府除非有力量统一，否则自外国银行借款就不可能。事实上中国当时是分裂状态，从什么形式来统一，任何人也不敢武断，外国银行团眼光更现实和机警，自不会把钱放到一个危险的地区。所以北京政府想向外国借款，简直是不可能的事。
可是，北京政府多少年来就是靠借债度日，尤其是借外债，押铁路、押关税、押矿、押盐，无所不押。如今外债不能借 ，内债也要惜，要借内债就要向银行和银团借，国内的财权都是掌握在旧交通系的手中，靳在第二任内阁时曾延揽旧交通系的周自齐为财政总长，叶恭绰为交通总长，以为依赖这两位旧交通系的巨头可以支持北京政府的财政。可是当时有人向靳说：周、叶故意在财政上制造困难，以迫靳内阁垮台，使交通系领袖梁士诒出任阁揆。原来周、叶认为解救财政的困难，既借不到外债，又无法增税，唯一善策是发行内债，可是内债的债信也扫地，所以必须先恢复内债的债信。恢复内债债信势必将一切财源先用之于整理内债。因此，很多人便认为周、叶两位旧交通系领袖如此做，实在是想在财政上困迫靳内阁，以使其垮台。
第一次靳内阁是起于8年9月，迄于9年5月。第二次
靳内阁起于9年8月，迄于10年5月。
穷并不是靳内阁的特色，因为北京政府一直是穷的，不过在靳时代有告贷无门之苦。
10年初，北京和全国各地到处闹穷，军费积欠了八九个月，各省都有规模不同的兵变，而各省的军政负责人，也都为了财政问题而伤透脑筋，向北京催款的电报似雪片一样飞来。
10年1、2月，张宗昌所属暂编第一师在赣西兵变，造成了江西人民巨大的损害，后来经由陈光远派兵予以解散。湖北的宜昌和沙市也发生兵变，烧杀焚掠无所不为，且侵扰到外国商店，引起了外交团的严重干涉。还有保定，本来是直系的大本营，驻军廿三师且为直系所属最精锐的部队，也因欠饷而引起了兵变，这对直系颜面大受影响。
各省军人纷纷在自己辖区内截留国税，或其他款项。如王占元在湖北擅自发行地方公债，李厚基在福建滥发省库券，冯玉祥在信阳扣留京汉路款等。
北京城内，参谋、陆军、海军等都组织了“索薪团”，他们曾发表通电，请求救助饥寒。将军府的将军们也请求给资遣散。其他公务员更是一片哀泣，一时北京各部有“灾官”之称。北京的教职员也组成了“同盟罢工”，大专八校学生则掀起了“读书运动”。
屋漏更遭连夜雨，10年2月4日，外蒙第二次宣布独立。在外蒙驻军的褚其祥旅、高在田团突围退出库仑。北京政府希望张作霖派兵“援库”，张作霖表示因为积欠军饷而不肯出兵。后来北京方面拼凑了一笔军饷拨给张，张还是按兵不动。
直奉两系合作并不坚固，皖系倒了以后，直奉两系便貌合神离，尤其是争夺地盘问题上。开始是抢江苏，李纯死后，张作霖竭力保荐他的儿女亲家张勋为苏皖赣巡阅使，长江本属直系势力范围，当然不肯让出，而江苏、安徽、江西三省地方人士也不喜欢这辫子将军。张作霖又改推张勋为察、热、绥巡阅使，并保荐奉军第廿八师师长汲金纯继任热河都统，想把西北地区并入“东北王国”。热河都统姜桂题是淮军老将，他和徐世昌是老朋友，徐当然要替老朋友保留面子。10年1月26日北京政府任命张勋为热河林垦督办以敷衍张作霖，张勋听了大发脾气，跳起脚来骂北京政府开他的玩笑。
直奉两系最短兵相接的是特赦安福系政治犯问题。张作霖竭力拉拢皖系和安福系的残余势力。首先保释了段芝贵，直系大为不满。
在这个时候，直奉两系之间的关系，如果不调整，可能就会兵戎相见了。
造成“穷”的原因很多，最明显而直接的，是军费开支浩大。因此自袁世凯去世后的北京政府，每一个当政者都强调“裁兵”，可是没有一个办得到的。但靳云鹏却大为吹嘘，说是在他的任内做到了“裁兵”，他举出实际数目，如边防军、西北防边军、第十一、十五两师以及张敬尧、吴光新、张宗昌等军队，合计达20万人。事实是不是如此呢？也可以说是，也可以说不是，原来这些军队都是在战场上战败而被裁的军队，并不是靳在计划中的裁减。
相反的，战胜一方所扩充的军队，大大地超过了战败被裁的军队，所以实际上全国军队的数量，较之战前更有增无减。
靳的裁兵计划是：各省按现有兵额一律裁减二成。全国兵额规定为卅九个师、十个旅。靳写信给曹张二人说：截至10年2月止，到期应还外债达1．5亿元，各省军队纷纷索饷，实在无力应付。在这封信上也谈到援库问题，靳认为：“苟有一旅节制之师，便可扫荡，不能据为不宜裁兵之理由”。他最后还郑重地表示自己的去留决定在这件裁兵工作上，如果裁兵不能成功，自己便将挂冠。
直系的曹锟、奉系的张作霖两位巨头对裁兵问题都表示了意见，曹锟方面说：如果东三省办得到，直隶也可以办到。
张作霖前说：如果先发清欠饷，东三省当然办得到。
张的条件，正是北京政府无法做到的。
为了限制各省浮报兵额，参陆办公处颁布了一条新军律，凡克扣军响，不论数目多少，一律处死刑。凡采办军火而从中渔利者，也一律处以死刑。其实凡是军阀，谁不克扣军饷，谁不在采办军火项内渔利，这两条法律也是形同虚设。
10年初，湘军尚未援鄂驱王，王占元竟成为南北之间一个红人，由于江苏督军李纯突然死去，而湖北地当南北的要冲，他和湖南的赵恒惕、四川的刘湘都很融洽，川湘都有依赖湖北的地方，因此他不时向北京政府报告他的善邻政策有了成就，拉拢某人已获成功，某省不久即可取消自治，与四川湖南互不侵犯等等。北京政府正在殷切地盼望全国统一，以便早日向外国借款，所以王占元这些消息是最受欢迎的。北京希望透过湖北拆散西南，孤立孙中山，所以发表王占元为“壮威上将军”和“两湖巡阅使”，使他继李纯之后而成为长江三督之领袖，俨然成为一个大军阀了。
靳云鹏邀请曹锟、张作霖到天津开会，王占元变成了第三名被邀请的巨头。
靳云鹏殷切要求曹张能到北京来共同商量许多实际问题，可是曹张知道到北京去也逼不出军饷，同时又怕面对面地讨论裁兵问题，以及援库问题。因此他们不敢到北京来。可是经不起靳云鹏的再三邀请，由京汉、京奉两路局挂出专车分赴保定迎曹，沈阳迎张。
4月15日张作霖到了天津，16日曹锟也赶到，靳云鹏遂于18日赶到天津，王占元则因河南发生战事，京汉路中阻，没有及时赶到。张作霖这次入关，随员中有袁金镐、金梁、商衍瀛、谈国桓一批复辟派，到了天津又去张园晋见废帝溥仪，加上他正竭力推荐张勋东山再起，还有逊清端王载漪也在北京出现，这些事连贯起来，北京城内外都说胡帅（指张作霖）将继辫帅（指张勋）复辟。张作霖听到这个谣言正式通电予以否认。
曹、张两巨头会晤时，张拉着曹的手，亲切的叫“三哥”。又诉说吴佩孚的不是，认为吴有野心。当吴建议第三师退驻洛阳，奉军退回关外，均不过问政治时，张向曹说：“三哥，子玉今天一个建议，明天一个主张，太出风头了。”又说：“三哥，你是顾亲戚呢？还是顾部下呢？”又说：“我是拥护你的，只要你不偏心。”
4月25日王占元到天津，北洋巨头会议就在4月25日开始，这次会议被称四巨头会议。这次会议和以前的督军团会议不同，督军团会议是军阀们向北京政府示威或是唱对台戏，现在的会议主角曹锟和张作霖事实上就是北京政府的主人，所以这次会议主要在曹张协调到什么程度，靳云鹏是等待他们的结果，以加强内阁力量，而王占元不过是忝邀列席，无足轻重。
会议地点在天津曹家花园。发言最多的是张作霖。他主张帮助桂系对付孙中山（当时桂系尚未垮）。又建议任命张勋为苏、皖、赣巡阅使，因为他的旧部安武军尚有2万人在江苏、安徽两省，正可用这支武力去“讨伐”南方，即由张勋统率。曹锟不便正面反对，于是提出“援库”问题，认为外蒙古问题应先解决，建议派张勋为“援库总司令”。张表示反对，实际上，张作霖希望奉派的势力伸展到长江，而曹锟认为长江是直系势力范围，所以竭力防御。
正式会谈是4月27日和28日两天。27日决定由北方军人联名发出通电谴责孙中山，列名的是：曹锟，张作霖、王占元、陆荣廷、谭浩明、陈光远、卢永祥、齐燮元、田中玉、赵倜、张文生、李厚基、阎锡山、孙烈臣、吴俊升、蔡成勋、杨增新、陈树藩、姜桂题、张景惠、马福祥、吴佩孚、何丰林、各省省长也被拉入，这个电报斥责广东选举总统，破坏统一。文中没有提到“讨伐”，而事后卢永祥、李厚基、何丰林都宣称事前不知，亦未同意列名，大为不满。
巨头会议在讨论到钱的问题上，就不愉快了，中国俗话说：“谈钱伤感情”，正是这个道理。
26日的会议中讨论财政问题，列席会议的直隶省长曹锐（曹锟的四弟）埋怨内阁在分配军费上不够公平，因为直军欠饷已逾半年，而奉军欠饷不过两个月，却借口“援库”领到了200万元和开拔费100万元，直军在这一期间只领到50万元。曹锐的话还没说完，靳云鹏就插嘴说：“四哥，你真不懂得当家人的苦处，现在各省的国税都被扣留，还伸出手来向中央索饷，你来当当这个家试试，真正巧妇难为无米之炊呵！”曹锐一听，大为光火，叫着说：“你当不了家就不当。”靳也站起身来说：“我根本不要干，可是你没有资格说这句说。”曹锐抓了会议桌上的茶杯往靳身上一扔，恶声说：“你滚蛋好了。”这一来靳也跳着脚大声嚷着说：“我不干，我不干，我若再干这倒霉总理，就是王八蛋。”张作霖看见这个乱嘈嘈的局面，连连跺脚摇头说：“糟了，糟了，赶快给我预备专车，让我回去。”王占元急得团团转，这边作个揖，那边打个拱，苦苦劝大家冷静，不要伤了和气。
然而，靳云鹏怎下得了台，他挂长途电话到北京，叫内阁替他预备辞呈，同时把内务总长张志潭、农商总长王乃斌叫到天津来，准备办理移交，并把家眷接到天津来以示决心。
天津巨头会议爆出了大新闻，全国为之哗然，外间以讹传讹，竟说靳、曹两人大打出手，曹且拔出手枪来威胁靳。谣言是不胫而走，于是曹、张两人联名打电报到北京，请求查禁谣言，指责谣言在挑拨离间。徐世昌复电照办。
29日张作霖、王占元摆下“和事酒”，请靳和曹家兄弟，靳云鹏、曹锟都到了，曹锐仍负气不参加。当天曹锟、张作霖、王占元三个联名发出了一个拥护内阁的电报，一场暴风雨才算过去，而靳云鹏的颜面也算争了回来，便不再提辞职了。
巨头会议改变方式，从会议桌上下来，改为叉麻将、叫堂差、听京戏、饮酒作乐，征歌选色，这样才恢复了一片“祥和”之气。
他们的麻将打得很大，输赢动辄数十万，大输家总是�