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《临时约法》特设总理，大总统不负责任，然以予观之，不负责任者亦有大小区别。譬之商店，国民如东家，大总统如领东，国务员如掌柜，商业之计划布置，银钱货物之经理出入，固掌柜责任，然苟掌柜不得其人，驯至商业失败，濒于破产，则领东不能不负责，东家亦不能为领东宽。现在国务员当行政之冲要，一国政务罔不赖其筹划，政务得失自属国务员之责成。然苟国务员失职，驯至国随以亡，或虽不亡，而至于不可救药，则大总统究能不负责任否？国民能不责备大总统否？”
袁的谈话显示他反对政党内阁，同时这时他已决定由陆徵祥为国务总理了。
6月28日，同盟会举行职员会讨论组织内阁问题。蔡元培提议：同盟会各国务员应全行退职，以示本会主张纯粹政党内阁之意见。刘揆一首表反对，以为本会在北京已属势力薄弱，若国务员退出则将来内阁消息亦难闻问，前途殊多滞碍。宋教仁则很坚决，他说：“此次国务院改组，本人向主张纯粹政党内阁；至他党组织，本会各员退出，本人早已发表，刻即他人不欲退出，本人一人亦决辞职；即本会同志必不赞成，则余即出党亦可，决不使自己主张之宗旨致相矛盾也。”经热烈讨论后，赞同宋的提议，决定同意陆徵祥出任国务总理，惟同盟会会员加入内阁者即开除党籍。宋的这个态度，被人误会，以为他除了当国务总理外，连同盟会的同志参加内阁都反对。
卅八、陆徵祥超然内阁
中华民国临时政府第一任内阁总理唐绍仪，于民国元年6月15日离京，27日辞职获准，袁世凯于6月29日发表外交总长陆徵祥出组新阁。袁想强调这个新阁是一个“超然内阁”，既不属于袁系，也不是同盟会或君主立宪派。陆徵祥字子兴或者为子欣，1871年（同治十年）6月12日生，江苏上海人，毕业于广方言馆和同文馆，攻读英、法、德、俄文，随清朝驻俄、德、奥、荷四国钦差大臣许景澄在驻俄使馆任翻译，此后即一直在外交界服务，民国成立前，已升任驻俄公使。他在国内政治上是个超然的、无色彩的外交家，又对国内政情不十分熟悉，因此是一个最好利用的人物。
陆徵祥的内阁，有四个部的总长获得连任，就是外交陆徵祥兼，内务赵秉钧，陆军段祺瑞，海军刘冠雄，由于这四名阁员连任，所以不提交参议院征求同意。另外六个新阁员名单是：财政总长周自齐、司法总长章宗祥、教育总长孙毓筠、农林总长王人文、交通总长胡惟德、工商总长沈秉堃。决定这份名单以前，袁预定邀请同盟会会员的名单中，除了孙毓筠和沈秉堃外，还有的属意于胡瑛，曾派熊希龄及总统府秘书曾彝进分别去和孙、沈、胡接触。袁认为这三个人和周自齐都曾任过都督，于内政皆有经验，如能入阁，对于军民分治和内政统一均有帮助。至于内定交通总长胡惟德，是陆徵祥所主张，由于陆徵祥回国未久，对于本国政界情形多不熟习，所以要找一个和他关系较深的朋友来配合，胡和陆共事多年，服务外交，洞悉条约，交通部所掌事业多和交涉条约有关，故要胡惟德主交通。
胡瑛是南京临时政府时所派的山东都督，他循海路赴烟台，由杜潜率闽军三千乘海筹等五舰护送抵烟，成立都督府，委张学济为秘书长，连绍先为鲁军司令。但山东方面已有袁派的张广建自称山东都督，所以大家只好称胡瑛为烟台都督。他电邀在天津办报的胡鄂公来烟台，想请这位本家做鲁军总司令。胡鄂公问他：“你有多少枪？多少兵？”胡都督答：“尚待调查。”又问：“张广建有多大力量？”胡瑛亦摇头说：“不大清楚。”胡鄂公说：“既不知己，又不知彼，这战争如何打？”不久，胡瑛、张广建两败俱伤，袁乃派周自齐以度支部首领调任山东都督，另任胡瑛为陕甘经略使，其后再改为新疆、青海屯垦使。当胡、张互争都督时，在武昌的黎元洪，为了调停山东争督事，曾发出通电：“胡都督贤劳国事，奔走拘囚，自武汉起义，赞助外交，东南半壁倚为长城，元洪饮水思源，尤所深感，乃因蕲求统一，竟请取消重任，归隐故园，视富贵若浮云，爱共和若性命，此等人格，直当铸金事之。……至张都督内清伏莽，外固边防，而人地似不相宜，再四思维，惟有恳袁大总统将胡都督准予离职，张都督调离东任”云云。
陆是于元年6月29日受任国务总理，7月18日经参议院以74票通过其出任总理。即日以总理身份赴参议院报告施政方针。由于陆颇有国际声誉，所以议员们认为必有高见，怎知陆演讲说：
“徵祥今日第一次到贵院与诸君子相见，亦第一次与诸君子直接办事，徵祥非常欣幸。徵祥二十年来，一向在外，此次回来，又是一番新气象。当在外洋之时，虽则有二十年，然企望本国之心，一日不忘。公使三年一任之制，尚未规定，所以二十年中，回国难逢机会。然每遇中国人之在外洋者，或是贵客，或是商家，或是学生，或是劳力之苦民，无不与之周旋。因为徵祥极喜欢本国人。此次回来，本国朋友非常之少，尚望诸君子以徵祥在外洋时周旋本国人来对待徵祥，则徵祥非常荣幸。二十年间，第一次回国仅三个月，在京不过两星期。第二次返国，还是在前年，在本国有十一月左右。回来之时，与各界之人往来颇少，而各界人目徵祥为一奇怪之人物。徵祥不愿吃花酒，不愿恭维官场，还有亲戚亦不接洽，谓徵祥不引用己人，不肯借钱，所以交际场中，极为冷淡。此次以不愿恭维官场不引用己人不肯借钱之人，居然叫他来办极大之事体，徵祥清夜自思，今日实生平最欣乐之一日。在外国时不知有生日，因老母故世颇早，此回实可谓徵祥再生之日。以上所说之话，不在公事之内”云云。
议员们听了陆这篇演说为之大哗。第二天参议院投票表决陆所提的阁员同意案时，遂主张以不信任总理而悉数予以否决。不过也有主张让陆一试，其理由为：（一）陆在参议院的演说，系说明提出阁员的理由，并非发表政见；（二）当前局势有政府总比无政府好，陆组阁还未成，未经考验，无从分别其好坏；（三）陆叙其生平不赌博不做生日，正见其人不矫饰不欺人；（四）袁事后对人表示，即使不擅长演说，亦不见得不足以担任总理。俾斯麦一到议会便面红耳赤，然俾斯麦却是一个伟大的政治家；（五）陆徵祥在参议院获得74张同意票，今若因一席谈话便推翻其总理，则当日之74张同意票岂非盲举。
尽管袁和部分参议员有上述主张，可是参议院仍然予陆以极大的难堪，在不给陆总理面子的原则下，一口气把陆所提的六位阁员名单全部否决。陆徵祥还未过了国务总理的瘾便先尝到当总理的苦头，吓得只好称病住进医院，其实也是无脸见人。他住进医院后，抵死也不肯出来。
自参议院否决了陆内阁新阁员名单后，同盟会的议员们认为袁世凯的“超然内阁”路线走不通，于是大家又唱出“政党责任内阁”。拥宋派主张由宋教仁组阁，亦有主张由黎元洪组阁，其下由同盟会和统一共和党联合参加。这个酝酿并且见诸行动，是在什刹海的集贤堂公开讨论，由唐内阁秘书长魏宸组提出，宋教仁极力赞成。还有一派主张由蔡锷组阁，因蔡是统一共和党人，而其主张又和共和党接近。同盟会对蔡亦引为同志，蔡锷出来组阁，同盟会和统一共和党都会全力支持，共和党亦无从反对。
当组阁问题正在酝酿时，国际间发生了两件大事：一是《日俄同盟条约》签订，过去日俄对立，在侵略中国行动上互相监视，于中国是有利的，这是李鸿章外交上的大原则。日俄同盟，联成一气，可以同心协力瓜分中国，于中国是大不利；另一事是英国宣布在西藏有绝对自由行动的权利。由于这两个外交事件的刺激，使陆徵祥组阁化险为夷，因陆长于外交，正符现实需要。
同时参议院中部分议员亦认为应该委曲求全，其他如孙毓筠则认为总统可以解散参议院，与其无政府，不如无参议院，北京各报亦赞成孙的提议。
对议会的反感可由章炳麟、张绍曾、孙毓筠、王赓等致武昌一则电报表露无遗，电云：
“武昌黎副总统鉴：借款不决，东使西行，处分支那，已在商议，往返四月，势即瓜分。原其借口，在中国政府之无能力，政府之无能力，在参议院之筑室道谋，议在锥刀，破文拆字，用一人必求同意，提一案必起纷争，始以党见忌人，终以攻人利己。财政部制议二月而不成，陆总长名单以众炉而反对，裁兵之案延宕逾时，省制之文磋磨累月，以致政务停顿，人才淹滞，名曰议员，实为奸府。时不待人，他族入主，当是时，议员各鸟兽散矣，尚能为国民负责任耶？追念前清之亡，既由立宪，俯察后来之祸，亦在共和，迩来南北智士，金谓改定《约法》，尚待来年，急在燃眉，岂可坐俟？大总统总揽政务，责任攸归，此存亡危急之顷，国土之保全为重，民权之发达为轻，国之不存，议员焉附，宜请大总统暂以便宜行事，勿容拘牵《约法》以待危亡。为议员者亦当重国家，暂舍高权，总己以听，此盖众心所同而未敢冒死以争者也。某等辁材绵力，人微言轻，以公首倡大义，勋业格天，一言之重，逾于九鼎，为此冒死直陈，不避斧钺，敢请昌言建议，并与各都督协商，速振纪纲以救灭亡，不胜煌悚待命之至。”
另有武昌军界首领前鄂军第四镇统制邓玉麟、军务部长阎鸿飞、军政府军咨官方兴等，联名致函参议员，全函略云：“参议院诸君惠鉴：诸君非代表全国，自负为忧时爱国者乎？亦曾思廿世纪为何时代？中国所处地位为何地位乎？自第一期内阁推翻，新内阁组织月余，尚未完全，列强对于远东政策为之大变。外交团借债决裂，日皇亲临议会，西藏风云日形紧急，库伦之兵进攻科布多，瓜分惨祸悬诸眉睫。其所以迟迟未发者，盖一二野心国欲肄鲸吞独占优胜，均势之局尚未协议妥洽耳。今则桂太郎业已首途西游矣，日俄同盟业已腾播世界矣。当此万钧一发之时，诸君即协力同心，消融一切，孜孜焉讨论大计，力图补救尚虞不济……竟于日昨政府提出之新国务员六名，概以不同意否决之，似此视国事如儿戏，腆然糜月薪二百元，�