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实际上，帝国与邦国的区别也是三条：一，邦国的国家体制是封建制度，帝国则是郡县制度；二，邦国的政治形态是贵族政治，帝国则是官僚政治；三，邦国的统治阶级是领主阶级，帝国则是地主阶级。因此，如果说邦国建立之初的头等大事，是封国土，建诸侯，那么，帝国建立之初的头等大事，则是设郡县，命官员。《 汉书· 百官公卿表上》 说：〃秦兼天下，建皇帝之号，立百官之职。〃可见帝国的组织离不开两大要素，即皇帝和官员；帝国的管理体制也有两大特点，即中央集权和官员代理。
官员代理，也是帝国不同于邦国之处。早期邦国和部落一样，也是实行〃首长负责制〃的。所谓〃首长负责制〃，就是部落的领导人（酋长）直接管理部落事务，并对部落的兴衰存亡负责。这种制度，在部落变成部落联盟和部落国家时，也还基本可行。但由于此时的规模已远远大于部落，因此在实行〃首长负责制〃的同时，也需要为首长安排一些助理。这就是最早的〃官〃。这些最早的官也有两种。一种是作为部落的酋长担任联盟的职务，实际上是代表本部落参与联盟事务，是兼任而非专任。另一种专任的助理则多为〃技术官僚〃，有的甚至由奴隶充任（如商汤的宰辅伊尹），也不署理地方事务。显然，前一种是〃小老板〃，后一种则是〃打工仔〃，他们都不是〃代理人〃。
部落和部落国家时代没有的，邦国时代也没有。因为早期邦国虽然比部落国家更像国家，却多半仍是小国寡民，大的不过现在的一县，小的则不过现在的一乡。这样小得可以的蒙尔之邦，如果实行民主制，可以是〃直接民主〃（如希腊城邦）；如果实行君主制，则无妨〃直接君主〃（如早期邦国）。〃直接君主制〃由〃首长负责制〃过渡而来，并无不便；而联盟时代的助理，就转变为邦国的卿大夫。不过，邦国时期的卿大夫，与帝国时期的州县督抚可是两回事。后者是政府雇员，前者是诸侯家臣。家臣与官员的区别是：官员任命，家臣世袭（因此也叫〃世卿制〃） ；官员服务于国家，家臣依附于个人；官员要拿薪水，家臣是尽义务。更重要的是，家臣（卿大夫）与诸侯原本就是一家子，是诸侯的叔伯、兄弟、子侄，诸侯则在理论上是天子小宗，因此这一制度也可以称之为〃家族共治制〃。或者说，治国即〃家族共治〃（家臣治国），齐家则〃首长负责〃（直接君主）。当然，卿大夫也有自己的〃家臣〃，比如那些有一技之长的〃士〃（食客、门客）。士充当卿大夫的家臣，卿大夫充当诸侯的家臣；诸侯对自己的〃国〃负责，卿大夫对自己的〃家〃负责。〃首长负责制〃（酋长制）与〃家族共治制〃（家臣制）并存，这就是邦国制。
那么，邦国时代就没有代理问题吗？有。只不过，他们代理的不是君权，而是天道。按照传统的说法，天子之所以能君临天下，是因为他获得了上天的授权。授权方式即〃天命〃，变更授权即〃革命〃。〃天命玄鸟，降而生商〃（《 诗· 商颂· 玄鸟》 ），故商人得有天下。〃周革殷命〃以后，授权变更了，故周人得有天下。这个说法，帝国继承了下来。所谓〃奉天承运〃，其实就是不断重申上天的这一授权。
不过，邦国和帝国虽然都在〃代理天道〃，代理方式却不相同。简单地说，邦国是〃多家代理〃，帝国是〃独家代理〃。独家代理，就是皇帝一家一族代理天道；多家代理，则是天子和诸侯、大夫共同代理。邦国时代的天子，从上天那里获得授权以后，不能一个人把那〃天下〃独吞了，必须分给诸侯，再由诸侯分给大夫，这就是〃封建〃。封建不仅是分地，也是分权，这就叫〃分权制〃。分什么权？上天所授之管理权。这样一种权力既然已被层层分割，层层转包，当然不是天子〃独家代理〃。事实上，诸侯建国，代理的不是〃天子之权〃；大夫立家，代理的也不是〃诸侯之权〃。天子、诸侯、大夫，都是〃天道〃的代理人。他们代理的，也都是〃天授之权〃，岂不是〃多家代理〃？只不过各家份额不同而已。
这当然不合〃天道〃。因为〃天道无私〃，岂能〃私分天下〃？因此帝国制必然要取代邦国制，郡县制必然要取代封建制，分权制也必然要被代之以集权制。既然是集权，天道就不能再〃多家代理〃，而只能〃独家代理〃。但帝国的幅员如此辽阔，人口如此众多，如果事无巨细都要皇帝亲自去〃替天行道〃，既不合理，也不可能。合理并且可能的办法是委派官员去代理，就像农场主雇人放羊一样。这就是与〃集权制〃相配套的〃代理制〃，即由皇帝代理天道，官员代理皇权。皇帝是权力的总开关，官员是权力的水龙头，由此构成帝国的心血管。既然是心血管，那就不但要有心脏，还要有动脉、静脉、毛细血管。所以帝国的行政区域和官僚体系，就一定要分出层级来，比如州、郡、县、乡。中央集权，分级管理，这就是〃集权制〃。君权神授，官员代理，这就是〃代理制〃。中央集权（集权制）与官员代理（代理制）并存，这就是帝国制。
帝国的官员在总体上可以分为两大部分，即中枢官员和地方官员。中枢官员中，地位最高也最重要的是宰辅，即通常所谓宰相，以及相当于宰相者。但严格地说，宰辅不是皇权的代理人，而是君王的高级助理。他们的地位、权力和责任往往含糊而多变，有时不过是皇帝的秘书或者管家，有时又几乎可与天子分庭抗礼。因此帝权与相权一直是一对矛盾，并最终导致了朱元璋的罢相。其余中枢官员，又可以分为三大系统，即行政、司法、监察。如六部尚书（部长）、侍郎（副部长）、主事（司长），即为行政系统官员（刑部兼跨司法）；大理寺卿（最高法院院长）、少卿（副院长）是司法系统官员；都御史（监察部长）、副都御史（副部长）和监察御史（处长）是监察系统官员。另外，还有一些服务性和专业性的部门，如钦天监（国家天文台）、鸿胪寺（掌管少数民族事务的机构）、翰林院（国家社会科学院）等。后面这些官员，也都不是代理人。行政、司法、监察三大系统的，则只能说是部分代理。
真正体现了〃官员代理制〃的是地方官员，他们才是代替农场主去牧羊的人，因此有时干脆就叫做〃牧〃（比如袁绍、曹操、刘备、孙权，便都做过〃州牧〃）。地方官的任务主要是：宣布德意，推行礼教，征收赋税，征集兵员，维持秩序，维护治安，并在特殊情况下向臣民提供福利（比如贩灾）。前面两条体现了德治和礼治的精神，事实上敦风化俗也历来就是官员们尤其是地方官的重要任务。后面的几条则是帝国的实际需要，因此往往成为考核官员是庸是能的硬指标。
地方官也分两种。一种是直接亲民、牧民、治民之官，这就是州县。州，是变化最大的地方行政区域称谓。东汉和魏晋南北朝时期，地方行政区域为州、郡、县三级。州领郡，郡领县，州的级别最高。但在明清两代，已不存在专以监县为职守的州。州的地位，在省和府之下。州官和县官一样，也是牧民之官。州县之上，在明清即为府和省。明清的地方行政区域也是三级：省、府、县。省领府，府领县，省的级别最高。府则相当于现在的地级市或地区，其长官（知府）的行政级别为正四品。他的任务，主要是监县。这就是第二类地方官…… 监临之官。他们的任务不是〃牧民〃，而是〃牧官〃。这也是〃官员代理制〃的一大特点，即不但由官员代理治民之权，而且由官员代理治官之权，可谓全面代理。
这当然是因为帝国实在过于庞大，皇帝不但无法直接牧民，甚至无法直接牧官。因此不但要在中枢设立有关机构（如吏部、都察院），在地方上也要实行分级管理（分级代理）的制度，甚至在省级之上再派官员。比如清代官制，省级地方官是承宣布政使（简称布政使）和提刑按察使（简称按察使）。布政使又称藩台，主管一省的民政和财政；按察使又称桌台，主管一省的司法和监察。布政使和按察使都有自己的衙门和下属职能部门。布政使的衙门叫布政使司（藩司），按察使的衙门叫按察使司（臬司），号称二司（明代则还有都指挥使司，号称三司）。二司是平级单位，平时各行其政，遇到大事则要由二司会议，所以藩司、臬司都相当于省政府。只不过藩司地位略高（从二品），桌司地位略低（正三品）而已。
藩台和臬台之上，是巡抚和总督。巡抚和总督都是中央派驻地方的官员，是〃省之上级地方官〃，也都有中央政府的职衔。总督例兼都察院右都御史衔，巡抚例兼都察院右副都御史衔，是名义上的监察部部长、副部长；同时还要兼领兵部尚书、侍郎衔，是名义上的国防部部长、副部长，因此也有自己的直辖部队。总督的直辖部队叫督标，军官有副将、参将；巡抚的直辖部队叫抚标，军官有参将、游击。总督的辖区，多的有三省，少的一般也有两省（个别一省），巡抚则只管一省。总督〃上马管军，下马管民〃，巡抚则基本上只管民，不管军。但不论权力大小地位高低，巡抚和总督都是代表中央的监省之官。
巡抚和总督监省，省监府，府监县，督抚则由中枢监察之。这样，从中央到地方，从省、府到县，便都在集权控制之下。帝国的官员代理制度，应该是万无一失的了。
然而事实似乎并非如此。
第四章 官员代理 二 如此牧民
在帝国的所有代理人中，县官是最低一级官员（正七品）。县级以下，就没有官了，只有僚或吏（县级以上，则既有官，也有僚或吏）。同样，在帝国的行政区域中，县也是最低一级地方政权。县以下，乡、亭、里、什之类，认真说来只是半官方的地方自治组织，不能算作地方政权或地方政府。所以，地方官也好，地方政府也好，均以县级为最低。然而县和县官却又是最重要的。从秦汉到明清，各级行政区域的设立和称谓迭次变化，唯独县制亘古不变。秦汉时叫县，唐宋元明清时也叫县；秦汉时是最低一级地方政权，唐宋元明清也是。因此，县，是官员代理的起点，也是终端。县以上不过逐级监临，县以下则乡民自治，只有县才是代表中央直接治民之所。这一制度，无妨称之为〃政权建在县上〃。
实际上县官的职掌也相当重要而繁杂。县官掌一县之政令，职在平赋税，听诉讼，兴教化，励风俗，举凡扬善惩恶，养老恤孤，祀神贡士，施教读法，均须亲力亲为，躬亲厥职。朝廷之政令，必赖县官得以贯彻；民众之疾苦，唯有县官知之最深。因此朝廷视其为〃亲民官〃，民众视其为〃父母官〃。对于朝廷来说，吏治的好坏，只要考察县官便知一二；对于民众来说，朝政的好坏，也只能从县官那里去感受。所以朝廷和百姓对县官的期许和要求都很高。一个合格的县官，不但要尽忠尽职，而且要廉洁自律，克己奉公，爱民如子，并成为庶民的道德表率。倘有贪墨读职、为非作歹，则律当严惩不贷。
在这里，县官显然被帝国一厢情愿地设计为忠心耿耿的牧羊人或牧羊犬。他们应该忠于自己的职守而对羊群秋毫无犯，坚守自己的岗位而不怕日晒雨淋。可惜，这些牧羊人或牧羊犬并不都像农场主想象的那�