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样，所以主要是对英国和美国进行指责。它们声言反对新秩序，它们在外交上继续承认重庆政府，以及它们对自由中国的贸易和货币给予财政上的援助：所有这一切都受到了强烈的攻击。在这方面，日本人并不仅仅是做出一种姿态；他们明白中国从国外得到的道义上的支持和为数有限的物质援助，是使它能够继续斗争的重要因素；而且，这场斗争越是多使用经济和财政的武器，这些因素的重要性也就会越大。中国政府在日内瓦和别处虽然理所当然地迫切要求给予更多的援助和采取直接的措施以挫败日本的战争努力，但它也认识到它已经得到的援助的价值。在此期间，它知道它的斗争得到大多数国家的同情，并相信慷慨的援助终将到来，这对于鼓舞中国人的士气具有不可估量的重要性。日本的外交官和军部首脑同样清楚地觉得，如果能够把中国人的这些希望打破，并促成一个远东的“慕尼黑”，日本的任务也就会相应地减轻。从这场冲突一开始，他们就采取软硬兼施和对外国在华利益施加压力的办法来达到这一目的。
日本政界人士花言巧语地说，他们乐意同那些能够采取适应中国新情况的政策的国家合作（那就是要它们抛弃重庆和支持新秩序），在那个新秩序的总体制内有着广大的企业领域可以向第三国的国民开放。但与此同时，在中国的日军以军事上的需要为借口，仍在继续实行并增加他们对第三国的贸易、运输和航运所施加的限制。这些措施具有三重目的：阻碍外国的商业企业，从而为日元集团经济的增长扫清道路；对外国施加影响；以及让日本武装部队及其在华的随军人员能够中饱私囊，其中许多人以凶暴的特征在国外臭名远扬。因此，1939年春夏期间美国和英国政府虽然一再向东京提出抗议，但是日本人只在口头上讲好话，而很少采取行动来撤除对英美在日本占领区的商业和航运所设置的障碍，这也就不奇怪了。相反，这一年标志着日本对外国在中国的租界施加的压力大大地增加了，它的目的是企图迫使西方国家，特别是英国，放弃它们反对建立新秩序的立场。结果是在英日两国的关系上出现了一次十分危险的危机，以致在1939年夏天，两国已濒临战争边缘。
受到影响的主要是以下三个地区：上海的公共租界，或它的仍处于上海工部局控制之下的那一部分地区，厦门附近的鼓浪屿公共祖界，和天津的英租界。在所有这三个地区中的最紧迫问题，是日本人所谓的“恐怖主义”问题，即中国爱国团体暗杀日本人扶植的政府的官员或其他卖身投靠日本人的中国人。在这争端的背后隐隐存在着更加广泛的问题。日本军方首脑对这些在他们的势力包围之中但又不能加以控制的领土越来越憎恨，那里居住着有势力的中国金融界和商界人士，他们继续拥护合法的中国政府，他们所窖藏的金银财宝日本人渴望予以强迫接管，以便用来支持他们的货币体制。使他们感到同样苦恼的是，有一家不受控制的中国报纸仍在出版，它在工部局所规定的限制范围内，继续表示反对日本侵略者，鼓舞了中国人的民族感情。这些外国人管理的地区——当然，天津和汉口的日本租界除外——是日本人道路上的绊脚石。同时，因为它们是在日本所占领的大片领土中的一些孤岛，可以在任何时候用不可抗拒的胁迫来加以践踏，外国管理区就几乎成了日本手中的抵押品，并且给了日本军方首脑一个对西方国家施加压力的手段，而这种手段他们也是毫不迟疑地就要加以利用的。
1939年初，上海就是处于这样的地位。日本的陆军和海军当局仍然完全控制着公共租界的虹口和杨树浦地区。他们并不想放弃这种控制，除非要有一定的代价，而这种代价也许上海工部局不经西方各缔约国的同意是无论如何也不能答应的。上海的中国地界，包括在属于工部局的沪西越界筑路中间的一些地段，是由日本人扶植的大道市政府管辖的，它的后台是那个亲日的南京维新政府。没有这些不同组织之间的充分合作，在公共租界镇压恐怖主义的暴行的问题，就几乎是不能解决的；但是这种合作如果需要承认这些日本人扶植的政权的话，那么工部局就必须同中国的合法政府相互妥协，因为后者对整个上海地区拥有合法的主权。
1938年7月19日，上海市工部局颁布紧急布告，宣称任何人如在公共租界内对武装部队有违犯行为，应即押送该武装力量；凡在公共租界内犯有武装罪行或从事恐怖主义活动者，应即驱逐出境。它还授权公共租界巡捕得进入任何场所搜查非法拥有的武器，并悬赏奖励提供有关恐怖主义组织的报告。难办的是，许多暗杀者在公共租界巡捕管辖区以外的地方有藏身之处，他们因此可以在公共租界内犯罪，然后逃之夭夭，逍遥法外。在1939年的前几个月里发生了一系列新的暗杀事件，2月19日南京维新政府外交部长陈籙的遭到暗杀更是达到了顶点。2月22日，日本总领事由日本驻上海的海陆军司令官们陪同，去向上海市工部局总董提出了五项要求。这些要求是：（一）紧急布告必须严格执行；（二）为了保护日本国民和镇压恐怖主义活动，日本警察和宪兵必要时可随时随地在公共租界内采取必要的措施，这种措施应会同工部局巡捕房一起行动；（三）日本当局会同公共租界当局一起，可以搜查出入租界的华人，如有必要并可加以拘留；（四）工部局巡捕房的日本巡捕部分应加强力量；（五）应立即采取措施在公共租界的重要地点搜查华人。
当地的日本官员并非是好战的；的确，日本总领事曾宣称，恐怖分子活动的目的是要使日本同上海市工部局发生纠纷，从而同英国发生纠纷，因此，双方都应当小心，不要落入这种圈套。但是，在东京却出现了不祥的议论，特别是出自陆军大臣的一些话。2月21日，他谴责工部局缺少“诚意”，而不是没有力量来执行命令；并威胁说要采取“适当的和有效的自卫措施”。两天后，外相也说了大致相同的话。这些话似乎表明，日本政府打算利用上海这些事件作为一种手段来向工部局索取政治和行政方面的让步。因此，根据驻东京大使罗伯特·克雷吉爵士本人的建议，英国政府指示他向日本政府提出抗议，并说英国政府将以十分沉重的心情看待用武力改变租界现状的任何企图。美国大使也单独地提了一个类似的抗议。由于法租界没有直接卷入，所以法国人不愿意跟着办，而且也没有人硬要他们这样做。英美两国政府也都向蒋介石呼吁，要他尽可能地劝说亲重庆的恐怖主义分子停止他们在公共租界中的活动。蒋不承认他对这些行动负有任何责任，也没有作出直接的答复，但确实采取了英美所要求的行动。
与此同时，上海市工部局在2月25日对日本总领事作了答复。工部局宣称，它将继续使紧急布告充分发生作用，它邀请日本便衣警察参加搜查中国嫌疑犯，它还说，只要能得到补充人员，就可以使工部局巡捕房的日本巡捕达到规定人数。但它坚决不允许日本警察或宪兵在公共租界内采取单独行动，虽然它欢迎上海工部局巡捕和日本警察之间进行合作，只要这是由双方警察领导人商定的，并且日本警察和宪兵在同工部局巡捕合作时穿着便衣。
日本总领事2月28日的答复，表示对工部局的回答有些不满。但他不承认有在公共租界内采取单独警察行动的任何意图，他并且接受了工部局关于进行合作的建议。不过，他不仅要求增加工部局巡捕房日本巡捕分队的实力，而且要求接受日本人先前提出的建议，即任命合格的日本人到工部局巡捕房外国巡捕分队中任职，并增加工部局巡捕房日本高级职员所掌握的权力。但是日本人不准备在这个时刻把事情做得太过分，经过进一步的讨论，结果在3月4日达成了一项协议。根据这项协议，上海市工部局巡捕房应与日本领事馆警察和宪兵共同合作以镇压恐怖分子活动，但这种合作必须取得工部局巡捕房总巡的同意。总巡“准备对下列建议给予同情的考虑：在现在的刑事处组织内设置一个综合课，由一名日本高级职员率领几名经过挑选的日本下级人员主持其工作”。这个课将负责在处理抗日恐怖活动时同日本领事馆警察和宪兵进行联络的工作。3月14日，工部局公布了这项协议，并趁机否认了以下这种传说，即日本宪兵将要进驻上海市工部局各巡捕房内，将要允许他们监督工部局巡捕房的中国人员。实际上，工部局在它仍能控制的那部分公共租界内的行政权力并没有受到损害。蒋介石在3月11日对以下一项报道表示关切，即凡是在公共租界内有抗日活动嫌疑的人都将归日本当局审讯。对此，英国大使阿奇博尔德·克拉克·克尔爵士（后为英弗查佩尔勋爵）在3月17日向他保证说，这并非事实，被日本人控告有恐怖活动的人，将由工部局巡捕房逮捕并审讯。
事情就这样暂时到此为止，虽然一直有谣传说日本人即将对公共租界发动武装进攻。英国驻上海总领事赫伯特·菲利普斯爵士在4月17日的一封电报中提到了此事，并且还提到当地的日本报纸以及南京和上海的日本人扶植的政权都在发动一场反对上海工部局的运动。但是他认为，日本人在使用武力之前，无论如何将宁愿静待预料中的欧洲战争爆发，而不愿冒同英国和美国发生纠纷的危险。不过，他怕他们可能会要求在公共租界内建立一个日本警察控制网，如果不答应他们，就要实行经济封锁，从而使食品供应和基本公用事业被切断。
5月初，日本人又一次采取行动。2日，驻在上海的日本海军当局发表了一个声明，宣称工部局采取的镇压公共租界内抗日分子的措施是不够的。它还支持日本人扶值的上海市政府市长傅筱庵以前提出的要求。傅要求允许他的警察进入公共租界，以协助镇压恐怖分子；中国的国旗（即国民党的国旗）不应当在公共租界内悬挂；公共租界内的中国法院和设在那里的中国地政局的房地产地契及其他文件都应移交给他的政府。
5月3日，日本外务省次官交给罗伯特·克雷吉爵士一份关于上海公共租界的备忘录。这是涉及到英国大使2月28日提出的那份抗议书的，他在抗议中曾说，公共租界管理制度的改变只能通过谈判并取得一切有关方面的同意才属有效。日本的备忘录宣称，公共租界管理制度所依据的土地章程，自从1866年以来基本上没有变动过，现在迫切需要加以修改。日本在工部局内的代表权应当扩大，日本籍巡捕和其他官员应在公共租界的总的管理体系中占有更大的份额。这样“才能使日本有可能在公共租界的管理中进行积极的合作”，并“保证它的管理机器顺利运转”。工部局还应当同中国人的市政府合作，允许它控制公共租界中的中国法院，并把土地登记册移交给它。还应该对公共租界中的恐怖活动更加严厉地控制。日本政府“正严重关切地注视着公共租界的被不法分子所利用，以之作为他们非法活动的一个基地”。
一份内容相同的文件交给了美国驻东京大使。5月4日，日本驻上海总领事把这份备忘录的副�